2018/1134, Prováděcí rozhodnutí Komise (EU) o použitelnosti článku 34 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/25/EU v případě zakázek zadávaných na určité činnosti související s maloobchodními dodávkami elektřiny a zemního plynu v České republice

10.2018.1134

2018/1134, Prováděcí rozhodnutí Komise (EU) o použitelnosti článku 34 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/25/EU v případě zakázek zadávaných na určité činnosti související s maloobchodními dodávkami elektřiny a zemního plynu v České republice

Evropská komise, Generální ředitelství pro vnitřní trh, průmysl, podnikání a malé a střední podniky

 Nahoru1. SKUTKOVÝ STAV

ŽÁDOST

(1) Dne 2. listopadu 2016 podala Česká republika (dále jen "žadatel") Komisi žádost podle čl. 35 odst. 1 směrnice 2014/25/EU (dále jen "žádost").

(2) Žádost se týká těchto činností, které jsou v ní popsány:

a) maloobchodních dodávek elektřiny velkým zákazníkům s "automatickým průběhovým měřením" A nebo "manuálním průběhovým měřením" B, kteří dostávají od dodavatelů individualizované nabídky (dále jen "maloobchodní dodávky elektřiny velkým zákazníkům");

b) maloobchodních dodávek elektřiny malým obchodním zákazníkům a domácnostem s "neprůběhovým měřením" C, kteří dostávají od dodavatelů standardizované nabídky (dále jen "maloobchodní dodávky elektřiny malým zákazníkům");

c) maloobchodních dodávek zemního plynu velkým zákazníkům s i) automatickým průběhovým měřením s dálkovým (A) nebo měsíčním (B) odečtem, kteří mají roční spotřebu nejméně 4,2 GWh, nebo s ii) neintervalovým měřením s měsíčním odečtem, kteří mají roční spotřebu mezi 0,63 a 4,2 GWh, kteří od dodavatelů obvykle dostávají individualizované nabídky (dále jen "maloobchodní dodávky zemního plynu velkým zákazníkům");

d) maloobchodních dodávek zemního plynu malým obchodním zákazníkům a domácnostem s neintervalovým měřením s jiným než měsíčním odečtem, kteří mají roční spotřebu nižší než 0,63 GWh a od dodavatelů obvykle dostávají standardizované nabídky (dále jen "maloobchodní dodávky zemního plynu malým zákazníkům").

(3) K žádosti byl přiložen dopis Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen "ÚOHS") České republiky datovaný 30. září 2016 a doplňující dopis od téhož orgánu ze dne 14. června 2017 (dále jen "stanovisko ÚOHS").

(4) V dopise ze dne 30. září 2016, který ÚOHS vydal v reakci na žádost Ministerstva průmyslu a obchodu České republiky o stanovisko k žádosti o vynětí maloobchodního prodeje elektřiny a plynu v České republice z oblasti působnosti směrnice 2014/25/EU, ÚOHS uvedl, že "nedisponoval dostatečným časovým prostorem pro provedení sektorového šetření v daných oblastech, které by mu umožňovalo aktuálně zmapovat situaci na relevantních trzích pro potřeby" žádosti ministerstva. V uvedeném dopise nakonec ÚOHS zaujal toto stanovisko: "Lze mít za to, že vynětí trhu dodávek elektřiny a plynu konečným zákazníkům v ČR dle článku 34 směrnice by nemělo mít negativní dopad na hospodářskou soutěž na uvedených trzích. Tento závěr Úřadu (2) je založen na podkladech poskytnutých ministerstvem průmyslu a obchodu. Úřad si v této souvislosti vyhrazuje právo svoje stanovisko přehodnotit v případě, že na příslušných trzích dojde ke strukturálním či jiným podstatným změnám, případně dojde ke korekci dat, na nichž byly založeny Úřadu poskytnuté informace."

(5) Doplňující dopis ÚOHS ze dne 14. června 2017 vycházel z "jiných podání České republiky [...] a údajů poskytnutých nezávislým organizátorem trhu (OTE) a také ze strany některých podniků působících na relevantních trzích, včetně skupiny ČEZ (ČEZ) a společnosti Pražská plynárenská". V tomto doplňujícím dopise bylo poukázáno zejména na řadu znepokojujících aspektů vyjádřených Komisí v souvislosti s trhem pro maloobchodní prodej elektřiny malým zákazníkům, jako je vysoká koncentrace trhu, nízká míra změn dodavatele a vertikální integrace skupiny ČEZ. V jeho závěru bylo uvedeno, že nic nebrání tomu, aby všechny trhy, na něž se vztahuje žádost, byly vyňaty z oblasti působnosti směrnice.

(6) K žádosti byla rovněž přiložena zpráva poradenské společnosti (3) (dále jen "zpráva CRA").

(7) Komise zaslal žadateli žádosti o doplňující informace ve dnech 31. ledna 2017, 24. března 2017, 27. března 2017, 21. dubna 2017, 1. června 2017, 28. června 2017 a 21. prosince 2017, na které žadatel odpověděl ve dnech 16. února 2017, 28. března 2017, 31. března 2017, 3. května 2017, 10. května 2017, 9. června 2017, 1. srpna 2017 a 12. dubna 2018. Kromě toho se na žádost žadatele Komise ve dnech 31. ledna 2017, 28. února 2017, 29. března 2017, 30. května 2017 a 9. června 2017 setkala se zástupci žadatele. Žadatel poskytl rovněž doplňující informace dne 27. ledna 2017.

 Nahoru2. PRÁVNÍ RÁMEC

(8) Na udělování zakázek na vykonávání činností souvisejících s maloobchodními dodávkami elektřiny a plynu se uplatňuje směrnice 2014/25/EU, pokud není tato činnost předmětem výjimky podle článku 34 uvedené směrnice.

(9) Podle směrnice 2014/25/EU se zakázky, jejichž účelem je umožnit výkon jedné z činností, na které se směrnice vztahuje, neřídí touto směrnicí, pokud je činnost v členském státě, ve kterém má být vykonávána, přímo vystavena hospodářské soutěži na trzích, na které není omezen přístup. Přímé vystavení hospodářské soutěži se posuzuje na základě objektivních kritérií s ohledem na specifické vlastnosti příslušného odvětví.

 Nahoru3. POSOUZENÍ

3.1. NEOMEZENÝ PŘÍSTUP NA TRH

(10) Přístup na trh se považuje za neomezený, pokud dotčený členský stát provedl a uplatňuje příslušné právní předpisy Unie k otevření daného odvětví nebo jeho části. Tyto právní předpisy jsou uvedeny v příloze III směrnice 2014/25/EU. Pokud jde o odvětví elektřiny, jedná se o směrnici Evropského parlamentu a Rady 2009/72/ES (4). Pokud jde o odvětví zemního plynu, jedná se o směrnici Evropského parlamentu a Rady 2009/73/ES (5).

(11) Česká republika provedla směrnice 2009/72/ES a 2009/73/ES ve vnitrostátním právu zákonem č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích (dále jen "energetický zákon") (6).

(12) Dne 7. prosince 2017 zaslala Komise ministru zahraničních věcí České republiky výzvu (č.j. 2017/2152 – řízení o nesplnění povinnosti) (dále jen "výzva") týkající se nesprávného provedení směrnic 2009/72/ES a 2009/73/ES do českého právního řádu. Vzhledem k tomu, že předpoklad neomezeného přístupu na trh stanovený v čl. 34 odst. 3 prvním pododstavci směrnice 2014/25/EU by se neměl vztahovat na záležitosti, které jsou předmětem řízení o nesplnění povinnosti, Komise dne 21. prosince 2017 vyzvala elektronickou poštou žadatele, aby předložil své připomínky k této záležitosti a objasnil, zda je přístup na trh neomezený fakticky i právně, v souladu s čl. 34 odst. 3 druhým pododstavcem směrnice 2014/25/EU.

(13) Žadatel v odpovědi ze dne 12. dubna 2018 prohlásil, že přístup na trh je fakticky neomezený, a uvedl tyto hlavní argumenty: nízké náklady na vstup, neexistence jiných překážek vstupu na trh, velký počet licencí udělených pro obchodování s elektřinou a plynem (7) a velký počet maloobchodníků, kteří v současnosti působí na trzích pro maloobchodní dodávky elektřiny a plynu (8). Žadatel dále uvedl, že způsob, jakým byla ustanovení práva Unie, jichž se výzva týká, promítnuta do vnitrostátního práva, nemá za následek právní omezení přístupu na trhy pro maloobchodní prodej elektřiny a plynu. Žadatel v této souvislosti rovněž prohlásil, že konkrétní otázky vznesené v řízení o nesplnění povinnosti se přístupu na trh buď netýkaly, anebo s ním souvisely jen potenciálně.

(14) Pokud jde o otázku, zda je přístup na trh volný fakticky, souhlasí Komise s argumenty, které žadatel předložil, zvláště s existencí velkého počtu maloobchodníků působících na vnitrostátní úrovni na trhu pro maloobchodní prodej elektřiny i plynu, z něhož lze vyvodit, že přístup na tyto trhy je fakticky neomezený.

(15) Pokud jde o otázku, zda je přístup na trh neomezený právně, vzala Komise na vědomí vysvětlení žadatele ohledně způsobu, jakým byly problematické aspekty popsané ve výzvě ošetřeny ve vnitrostátních právních předpisech. Komise tato vysvětlení analyzovala s ohledem na požadavky směrnice 2014/25/EU, tj. šlo o to posoudit, zda by daná ustanovení vnitrostátního práva a s nimi související znepokojení projednávaná v rámci řízení o nesplnění povinnosti mohla vést k faktickému omezení přístupu na trh ve smyslu článku 34 směrnice 2014/25/EU. Po přezkoumání argumentů žadatele Komise souhlasí s argumentem, z něhož žadatel vycházel při všech svých vysvětleních, a sice že konkrétní otázky, které byly vzneseny v rámci řízení o nesplnění povinnosti, se přímo netýkají přístupu na trh. Komise rovněž bere v úvahu argument žadatele, že je vhodné nahlížet na český právní systém jako celek, a to zejména pokud jde o povinnost vykládat relevantní ustanovení vnitrostátního práva způsobem, který je v souladu s požadavky práva EU. Přestože tedy obavy vznesené v rámci řízení o nesplnění povinnosti stále přetrvávají, a aniž je dotčeno ono řízení o nesplnění povinnosti, má Komise pro účely tohoto rozhodnutí a postupu podle směrnice 2014/25/EU za to, že přístup na trh na území České republiky je právně neomezený.

(16) Na základě předchozích závěrů je Komise toho názoru, že podmínka neomezeného přístupu na trh uvedená v čl. 34 odst. 1 směrnice 2014/25/EU je v tomto případě splněna.

3.2. PŘÍMÉ VYSTAVENÍ HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽI

(17) Přímé vystavení hospodářské soutěži by mělo být hodnoceno na základě různých ukazatelů, z nichž žádný není sám o sobě rozhodující. Pokud jde o trhy dotčené tímto rozhodnutím, jedním kritériem, které by mělo být vzato v úvahu, je podíl hlavních účastníků daného trhu. Vzhledem k charakteristice daných trhů by měla být vzata v úvahu i další kritéria.

(18) Toto rozhodnutí nemá dopad na uplatňování pravidel hospodářské soutěže a na jiné oblasti unijního práva. Zejména kritéria a metody používané k posouzení přímého vystavení hospodářské soutěži podle článku 34 směrnice 2014/25/EU nejsou nutně totožné s těmi, které jsou používány k provedení posouzení podle článku 101 nebo 102 SFEU nebo nařízení Rady (ES) č. 139/2004 (9). Tento názor potvrdil v nedávném rozsudku Tribunál (10).

(19) Je třeba mít na paměti, že cílem tohoto rozhodnutí je stanovit, zda jsou činnosti, na něž se žádost vztahuje, vystaveny takové míře hospodářské soutěže (na trzích, na které není omezen přístup ve smyslu článku 34 směrnice 2014/25/EU), která zajistí, že i v případě neuplatňování podrobných pravidel pro zadávání veřejných zakázek stanovených ve směrnici 2014/25/EU bude zadávání veřejných zakázek za účelem výkonu dotčených činností probíhat transparentním a nediskriminačním způsobem založeným na kritériích, která kupujícím umožňují určit řešení, jež je z celkového hlediska ekonomicky nejvýhodnější.

(20) V této souvislosti je důležité uvést, že ne všichni účastníci dotčených trhů podléhají pravidlům o zadávání veřejných zakázek. Proto by společnosti působící na těchto trzích, které uvedeným pravidlům nepodléhají, měly zpravidla možnost vyvíjet konkurenční tlak na účastníky trhu, kteří pravidlům pro zadávání veřejných zakázek podléhají (11).

RELEVANTNÍ TRHY PRODUKTŮ

Maloobchodní dodávky elektřiny

(21) Jak již Komise konstatovala v minulosti (12), maloobchodní dodávky elektřiny zahrnují celkový prodej elektřiny konečným zákazníkům, čili domácnostem a malým průmyslovým a obchodním zákazníkům na jedné straně (tj. zákazníkům napojeným na soustavu nízkého napětí, u nichž neprobíhá průběhové měření (13)) a velkým průmyslovým a obchodním zákazníkům na straně druhé (tj. zákazníkům zpravidla napojeným na soustavu vysokého a středního napětí, u nichž probíhá "půlhodinové měření" (14)).

(22) Ve své rozhodovací praxi český ÚOHS (15) rovněž zvažoval segmentaci maloobchodního trhu podle různých kategorií konečných zákazníků, ale nakonec ponechal definici otevřenou.

(23) Žadatel rozlišuje tři kategorie zákazníků.

a) Velké obchodní zákazníky představují i) zákazníci s "automatickým průběhovým měřením" – především zákazníci s měřením zatížení, kteří jsou napojeni na soustavu vysokého a středního napětí, a ii) zákazníci s "manuálním průběhovým měřením" – především zákazníci, kteří jsou napojeni na soustavu nízkého napětí (16). Velcí zákazníci obvykle dostávají individualizované nabídky od dodavatelů, nebo kupují elektřinu přímo na komoditních burzách. V roce 2015 představovali přibližně [...] (17) celkové spotřeby elektřiny (tj. objemově [...] TWh z [...] TWh) (18).

b) Malí obchodní zákazníci a domácnosti se vyznačují "neprůběhovým měřením". Tito zákazníci dostávají od dodavatelů standardizované nabídky a od roku 2006 si mohou svobodně vybrat svého dodavatele elektřiny. V roce 2015 tato kategorie představovala přibližně [...] celkové spotřeby elektřiny (tj. objemově [...] TWh z [...] TWh) (18).

c) Ostatní zákazníci. Tato třetí kategorie zahrnuje velké obchodní zákazníky, jako jsou provozovatelé místních distribučních zón (dále jen "MDZ") (19), kteří jsou zároveň výrobci elektřiny a maloobchodníky, a průmyslové parky připojené k MDZ. Tito velcí zákazníci mohou kupovat elektřinu od jiných dodavatelů než provozovatelů MDZ, a proto spadají do kategorie velkých zákazníků, jak je definována výše. V roce 2015 tato třetí kategorie představovala přibližně [...] % celkové spotřeby elektřiny (tj. objemově [...] TWh z [...] TWh).

(24) Vzhledem ke skutečnostem uvedeným ve 21. až 23. bodě odůvodnění pro účely posouzení, zda jsou splněny podmínky stanovené v článku 34 směrnice 2014/25/EU, a aniž je dotčeno uplatňování jiných právních předpisů Unie, jsou relevantními výrobkovými trhy pro účely tohoto rozhodnutí, pokud jde o maloobchodní dodávky elektřiny v České republice, tyto trhy: a) maloobchodní dodávky elektřiny velkým zákazníkům (velkým průmyslovým a obchodním zákazníkům s průběžným měřením, včetně zákazníků uvedených ve 23. bodě odůvodnění písm. c), a b) maloobchodní dodávky elektřiny malým zákazníkům (domácnostem a malým obchodním zákazníkům s neprůběhovým měřením).

Maloobchodní dodávky zemního plynu

(25) Pokud jde o maloobchodní dodávky plynu, Komise rozlišuje mezi dodávkami zemního plynu malým zákazníkům a dodávkami zemního plynu velkým zákazníkům, kteří se dále dělí na velké průmyslové zákazníky a elektrárny (20).

(26) Ve svém rozhodnutí M.4238 E.ON/PP (21) týkajícím se českého maloobchodního trhu s plynem ponechala Komise definici otevřenou, neboť dotčená transakce nevedla k obavám z narušení hospodářské soutěže v rámci žádné z alternativních definic.

(27) Ve své rozhodovací praxi (22) český ÚOHS rovněž zvažoval segmentaci maloobchodního trhu s plynem podle různých kategorií konečných zákazníků, ale nakonec ponechal definici otevřenou.

(28) Žadatel u dodávek plynu též rozlišuje mezi velkými a malými zákazníky. Zákazníky, kteří odebírají velké dodávky plynu (23), jsou obchodní zákazníci s i) automatickým průběhovým měřením s dálkovým (A) nebo měsíčním (B) odečtem, kteří mají roční spotřebu nejméně 4,2 GWh, nebo s ii) neintervalovým měřením s měsíčním odečtem, kteří mají roční spotřebu mezi 0,63 a 4,2 GWh. Od dodavatelů obvykle dostávají individualizované nabídky. Malými zákazníky jsou obchodní zákazníci a domácnosti s neintervalovým měřením s jiným než měsíčním odečtem, kteří mají roční spotřebu nižší než 0,63 GWh. Obvykle dostávají standardizované nabídky. Každá kategorie představuje přibližně polovinu celkové spotřeby plynu.

(29) Vzhledem ke skutečnostem uvedeným ve 25. až 28. bodě odůvodnění pro účely posouzení, zda jsou splněny podmínky stanovené v článku 34 směrnice 2014/25/EU, a aniž je dotčeno uplatňování jiných právních předpisů Unie, jsou relevantními výrobkovými trhy tyto trhy: a) maloobchodní dodávky zemního plynu velkým zákazníkům; b) maloobchodní dodávky zemního plynu malým zákazníkům.

RELEVANTNÍ ZEMĚPISNÉ TRHY

Maloobchodní dodávky elektřiny

(30) Komise již dříve zjistila (24), že maloobchodní dodávky elektřiny velkým zákazníkům probíhaly v celostátním měřítku, zatímco o užších, regionálních trzích se mohlo uvažovat u maloobchodních dodávek elektřiny malým zákazníkům. Ve svém rozhodnutí M. 4238 E.ON/PP (25) týkajícím se českého maloobchodního trhu Komise uvedla, že šetření trhu potvrdilo, že maloobchodní trh s elektřinou je přinejmenším celostátní. Nicméně otázka přesného rozsahu zeměpisného trhu zůstala otevřená. ÚOHS konstatoval, že trh pro maloobchodní dodávky elektřiny malým zákazníkům je svým rozsahem trhem celostátním (26).

(31) Podle žadatele existuje v současné době přibližně 65 aktivních dodavatelů s více než 100 odběrnými místy, kteří mohou dodávat elektřinu velkým i malým obchodním zákazníkům a domácnostem celostátně. To by ukazovalo na celostátní rozsah trhů pro maloobchodní dodávky.

(32) V České republice existují tři distribuční oblasti podle vlastnictví distribučních společností (27). Vzhledem k tomu, že tito tři regionální distributoři mají ve svých příslušných distribučních oblastech vysoké podíly na trhu, lze říci, že se Česká republika vyznačuje silnou regionalizací. Skupina ČEZ – prostřednictvím své dceřiné společnosti ČEZ Distribuce – je největším distributorem s pěti z osmi elektrických distribučních sítí, což představuje přibližně [...] veškeré elektřiny spotřebované v České republice; pro srovnání, [...] spotřeby elektřiny pochází z distribuční oblasti společnosti E.ON a pouze [...] z distribuční oblasti společnosti PRE; zbytek pak pochází z místních distribučních zón (28). Celkem přibližně [...] % všech odběrných míst se nachází v oblasti společnosti ČEZ Distribuce. Ne ve všech dodává elektřinu ČEZ Prodej (společnost v rámci skupiny ČEZ zaměřená na maloobchodní dodávky), tato společnost však dodává elektřinu velké většině ([...] %) malých obchodních zákazníků a domácností ve své distribuční oblasti (29).

(33) Na celostátní úrovni ČEZ Prodej zásobuje [...] milionu domácích odběrných míst, což odpovídá přibližně [...] % podílu na trhu z hlediska počtu odběrných míst.

(34) Dalším prvkem, který ukazuje na nejednotné podmínky hospodářské soutěže ve všech třech distribučních oblastech, má být skutečnost, že společnost PRE si u standardní sazby ve své oblasti účtuje přibližně o [...] % více za energetickou složku. Žadatel odůvodňuje tento rozdíl v cenách působením nízkonákladové dceřiné společnosti PRE (Yello Energy) mimo její oblast, ale tvrdí, že ČEZ Prodej a E.ON účtují stejné ceny za energetickou složku sazby ve všech třech oblastech (30).

(35) Pro účely posouzení, zda jsou splněny podmínky stanovené v článku 34 směrnice 2014/25/EU, a aniž je dotčeno uplatňování jiných právních předpisů Unie, lze vzhledem k existenci velkého počtu maloobchodníků působících na vnitrostátní úrovni považovat zeměpisný rozsah trhu maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům v České republice za celostátní pro velké i malé zákazníky. To však nevylučuje možnou přítomnost i významných regionálních prvků.

Maloobchodní dodávky zemního plynu

(36) Jak Komise již dříve definovala, mají trhy pro maloobchodní dodávky plynu, včetně dodávek malým zákazníkům, celostátní rozsah (31).

(37) Ve svém rozhodnutí M.4238 E.ON/PP (32) týkajícím se českého maloobchodního trhu ponechala Komise definici otevřenou, neboť dotčená transakce nevedla k obavám z narušení hospodářské soutěže v rámci žádné z alternativních definic.

(38) Ze zeměpisného hlediska považoval ÚOHS ve své předchozí praxi (33) relevantní trhy produktů v odvětví maloobchodních dodávek plynu co do rozsahu za celostátní.

(39) Podle nejnovějších informací existuje v současné době na českém maloobchodním trhu s plynem velké množství aktivních dodavatelů (34). Jak uvedl žadatel, mohou tito dodavatelé dodávat velkým a malým zákazníkům celostátně.

(40) Stejně jako v případě elektřiny lze i distribuci plynu v České republice rozdělit do tří distribučních oblastí podle vlastnictví distribučních společností (35). Pokud jde o maloobchodní dodávky plynu domácnostem, konstatuje Komise s ohledem na tržní podíly zavedených distributorů plynu v jednotlivých distribučních oblastech, že struktura trhu je podobná jako v případě elektřiny. V roce 2015 dosahovaly tyto tržní podíly zhruba [...] % v případě RWE, [...] % v případě PP a [...] % v případě E.ON (36). Pokud však jde o dodávky plynu velkým zákazníkům, jsou tržní podíly těchto společností na celostátní úrovni více zředěné (37).

(41) Energetická složka ceny plynu není regulována a stanoví ji místní distribuční společnosti v každé ze tří distribučních oblastí. Z analýzy žadatele vyplývá, že výše energetické složky celkové ceny plynu stanovená společnostmi PP i RWE je stejná ve všech distribučních oblastech, zatímco E.ON má stejné ceny v oblastech společností PP a RWE a mírně nižší ceny (méně než [...] %) ve své vlastní oblasti (38). Vzhledem k těmto skutečnostem žadatel tvrdí, že maloobchodní trh s plynem je svým rozsahem trhem celostátním.

(42) Pro účely posouzení, zda jsou splněny podmínky stanovené v článku 34 směrnice 2014/25/EU, a aniž je dotčeno uplatňování jiných právních předpisů Unie, lze vzhledem k existenci velkého počtu maloobchodníků působících na celostátní úrovni považovat zeměpisný trh pro maloobchodní dodávky zemního plynu konečným zákazníkům v České republice za celostátní pro velké i malé zákazníky. To však, stejně jako v případě dodávek elektřiny, nevylučuje možnou přítomnost i významných regionálních prvků.

Analýza trhu

(43) Komise přijala další rozhodnutí (39) o použitelnosti výjimek z pravidel pro zadávání zakázek pro maloobchodní dodávky elektřiny a plynu. V těchto rozhodnutích založila Komise svoje posouzení zejména na těchto kritériích: počet účastníků trhu celkově, tržní podíl největších účastníků trhu dohromady, míra změn dodavatele u konečných spotřebitelů, likvidita velkoobchodních trhů a regulace cen.

Maloobchodní dodávky elektřiny

(44) Nejprve je třeba poukázat na to, že dodavatel, který chce být spolehlivým dlouhodobým účastníkem trhu vytvářejícím účinný konkurenční tlak na maloobchodní úrovni v České republice, musí mít přístup ke konkurenčním zdrojům elektřiny, a to buď prostřednictvím vlastních výrobních kapacit, nebo prostřednictvím likvidních velkoobchodních trhů se všemi nezbytnými velkoobchodními produkty v České republice nebo v cizině prostřednictvím dovozu. V opačném případě jsou maloobchodníci při nákupu elektřiny závislí na svých vertikálně integrovaných konkurentech, což znamená, že jsou pod neustálou hrozbou snižování marží, a to dále výrazně omezuje konkurenční tlak, který mohou vykonávat na vertikálně integrované dodavatele, jako je ČEZ.

(45) Při posuzování toho, zda jsou maloobchodní dodávky elektřiny přímo vystaveny hospodářské soutěži, je tedy rovněž třeba uvážit podmínky hospodářské soutěže na předcházejícím trhu výroby a velkoobchodní dodávky elektřiny a postavení hospodářských subjektů na něm (40).

Počet účastníků trhu, tržní podíly největších účastníků trhu

(46) V červnu 2017 dodávalo ve všech třech distribučních oblastech – skupiny ČEZ a společností E.ON a PRE – 65 aktivních dodavatelů do více než 100 odběrných míst. Největším dodavatelem pro velké i malé zákazníky je ČEZ Prodej, za ním následují E.ON a PRE. Ostatní soutěžitelé mají podstatně menší podíly na trhu dodávek koncovým zákazníkům.

(47) V předchozích rozhodnutích (41) měla Komise za to, že pokud jde o trh pro maloobchodní dodávky elektřiny, je jedním z relevantních ukazatelů pro posouzení koncentrace trhu a celkového stavu hospodářské soutěže tržní podíl tří největších podniků dohromady. Vzhledem k tomu, že pravidla pro zadávání veřejných zakázek se nevztahují na všechny účastníky trhu, zaměřuje se analýza hlavně na postavení na trhu a konkurenční tlaky na jednotlivé účastníky trhu, na něž se tato pravidla vztahují, tzn. především na společnosti ČEZ Prodej a PP. Avšak v případech, kdy je důležité porozumět podmínkám trhu, na němž ČEZ Prodej a PP působí, jsou do analýzy zahrnuty i ostatní hospodářské subjekty na trhu (viz také 20. bod odůvodnění). Za relevantní mohou být považována i jiná opatření týkající se koncentrace.

Maloobchodní dodávky elektřiny velkým zákazníkům

(48) ČEZ Prodej zásobuje [...] velkých zákazníků, to je objemově přibližně [...] TWh z [...] TWh (42). Podíl této společnosti na trhu pro velké zákazníky byl v období 2012–2015 vcelku stabilní na úrovni [...] % (43), avšak v roce 2016 klesl na [...] % (44). Komise konstatuje, že k tomuto poklesu došlo ve stejném roce, kdy skupina ČEZ zaznamenala několik výpadků v řadě svých jaderných reaktorů, které ovlivnily přibližně [...] její jaderné kapacity, což potvrzuje, že přístup ke konkurenčním zdrojům elektřiny je klíčovým faktorem v hospodářské soutěži na maloobchodních trzích. Kromě toho nelze vyloučit, že [...]% podíl společnosti ČEZ Prodej na trhu by byl v jednom nebo více regionech větší, kdyby se počítal na základě regionálního, a nikoli vnitrostátního, zeměpisného trhu pro velké zákazníky. Číselné údaje o podílech na místních trzích pro velké zákazníky napojené na síť společnosti ČEZ Prodej však nebyly předloženy, ačkoli o ně bylo požádáno.

(49) Během období 2014–2016 byly podíly na trhu pro velké zákazníky vcelku stabilní i v případě společnosti E.ON s přibližně [...] % a v případě společnosti PRE s přibližně [...] %.

(50) Na celostátní úrovni mají tři hlavní účastníci trhu (ČEZ Prodej, E.ON a PRE) dohromady podíl na trhu pro velké zákazníky přibližně 60 % (45) (HHI index (46) byl pro tento trh vypočítán ve výši 1 847 (47)). Pokud jde o další dodavatele pro velké zákazníky, Bohemia Energy, CENTROPOL, RWE, Veolia Komodity, Lumius, EP Energy Trading, Slovenské elektrárne a Amper Market, jsou všichni pod úrovní [...] %.

Maloobchodní dodávky elektřiny malým zákazníkům

(51) Na celostátní úrovni zásobuje ČEZ Prodej [...] % malých zákazníků (48), pokud jde o objem dodávek; v distribuční oblasti skupiny ČEZ však byl spotřebován větší objem, a to [...] TWh z [...] TWh spotřebovaných malými zákazníky (49). Podíly společnosti ČEZ Prodej na trhu pro tyto zákazníky byly v období 2012–2015 vcelku stabilní na úrovni [...] % (50). Komise však podotýká, že podle stanoviska ÚOHS tržní podíly společnosti ČEZ Prodej za posledních 6 let poklesly (51).

(52) Na místní úrovni jsou tržní podíly zavedených účastníků trhu pro malé zákazníky vysoké: v letech 2014–2015 měly společnosti ČEZ Prodej a E.ON na trhu [...]% podíl ve svých distribučních oblastech a společnost PRE měla [...]% podíl na trhu v oblasti Prahy. Působení každého ze tří hlavních dodavatelů v oblastech ostatních dvou bylo zanedbatelné ([...] %) (52). To potvrzuje přítomnost významných regionálních prvků.

(53) Během období 2014–2016 byly podíly na trhu pro malé zákazníky vcelku stabilní i v případě společnosti E.ON s přibližně [...] % a v případě společnosti PRE s přibližně [...] %. Na celostátní úrovni mají tři hlavní účastníci trhu (ČEZ Prodej, E.ON a PRE) dohromady podíl na trhu pro malé zákazníky přibližně 74 % (53) (HHI index byl pro tento trh vypočítán ve výši 2 664) (54). Největším konkurentem v kategorii malých zákazníků je Bohemia Energy s [...] %.

Míra změn dodavatele u konečných spotřebitelů

(54) Počet odběratelů, kteří mění dodavatele, je také považován za relevantní ukazatel účinné hospodářské soutěže. Je možné definovat dva typy zákaznických změn: externí změnu, která znamená změnu dodavatele, a interní změnu, kterou představuje změna sazby nebo smlouvy se stávajícím dodavatelem. V předchozím rozhodnutí (55) Komise analyzovala zejména externí změny.

Maloobchodní dodávky elektřiny velkým zákazníkům

(55) Žadatel tvrdí, že míra externích změn je u velkých spotřebitelů poměrně vysoká. Míra externích změn u velkých zákazníků však klesla z přibližně 30 % v roce 2010 na 16 % v roce 2015; průměrná míra externích změn během těchto šesti let činila 22 % (56). Pro srovnání, průměrná míra externích změn je v České republice vyšší než v Německu (přibližně 11 %) (57) a nižší než v Itálii (přibližně 32 %) (58). Podle žadatele změnou dodavatele elektřiny nevznikají žádné náklady. Zákazníci přímo napojení na síť vysokého napětí si zajišťují dodávky elektřiny prostřednictvím nabídkových řízení nebo přímo nakupují elektřinu na burzách, což může vysvětlovat jejich tendenci měnit dodavatele častěji než malí zákazníci (viz 56. až 59. bod odůvodnění) (59).

Maloobchodní dodávky elektřiny malým zákazníkům

(56) Žadatel tvrdí, že míra externích změn není u malých zákazníků vysoká, a to údajně díky vysoké úrovni spokojenosti zákazníků a/nebo sjednání nové smlouvy se stejným dodavatelem. Míra externích změn dodavatele u malých zákazníků činila v roce 2015 přibližně 4,6 % (tedy stejně jako v roce 2010); průměrná míra externích změn během těchto šesti let činila 5 % (60). Podle žadatele je externí změna dodavatele elektřiny poměrně snadná i pro malé zákazníky. Podle šetření u zákazníků provedených žadatelem by malí zákazníci ve všech třech distribučních oblastech změnili dodavatele elektřiny "v reakci na zvýšení cen o 5–10 %" (61).

(57) Ve stanovisku ÚOHS se uvádí, že podle průzkumu, který si objednala společnost ČEZ Prodej, jsou zákazníci velmi citliví na ceny a jsou ochotni přejít k jinému dodavateli (62). Kromě toho se ve stanovisku ÚOHS uvádí, že "dodavatelé začali svým zákazníkům poskytovat výrazné slevy v podobě retenčních nabídek, aby si je udrželi", a díky tomu, jak vyplývá z interních údajů společnosti ČEZ Prodej, "se značná část zákazníků ČEZ Prodej, která by jinak přešla k jinému dodavateli, rozhodla zůstat, a získat tak výhodnější cenu" (63). Ve stanovisku ÚOHS bylo rovněž vyvozeno, že kombinací míry externích změn s mírou interních změn u společnosti ČEZ Prodej vychází výsledná míra změn, pokud jde o domácnosti, ve výši [...] %.

(58) Komise však podotýká, že nejnovější dostupné veřejné informace (64) naznačují, že míra interních změn v České republice, pokud jde o domácnosti, je spíše nižší. Zejména tříletý průměr míry interních změn v odvětví elektřiny u zákazníků v domácnostech činí pouze 2 %, zatímco pětiletý průměr externích změn je u zákazníků v domácnostech v tomto odvětví 6 % (65).

(59) Kromě toho Komise podotýká, že český regulační orgán – Energetický regulační úřad (dále jen "ERÚ") – poukazuje v souvislosti s maloobchodním trhem s elektřinou na určité nejasné smluvní podmínky ve smlouvách na dobu určitou s automatickým prodloužením, kvůli kterým může být pro zákazníky těžší zjistit data a podmínky, kdy je možné smlouvy vypovědět (66). Tato skutečnost ohledně smluv na dobu určitou s automatickým prodloužením byla potvrzena v poslední dostupné národní zprávě ERÚ za rok 2016 (67).

Přístup k elektřině na velkoobchodní úrovni

(60) Likvidita velkoobchodního trhu je významným ukazatelem pro hospodářskou soutěž, neboť díky dostatečnému objemu na straně nabídky i poptávky po příslušných velkoobchodních produktech (např. Base Load, Peak Load, hodinové bloky pro různé časové rámce) mají dodavatelé, kteří nedisponují vlastními výrobními kapacitami, možnosti získání zdrojů a zajištění, což jim umožňuje vstupovat na maloobchodní trhy a vytvářet konkurenci vertikálně integrovaným dodavatelům, kteří mají vlastní výrobní kapacity.

Skupina ČEZ zůstává zdaleka největším výrobcem elektřiny

(61) Skupina ČEZ vyrobila [...] % elektrické energie vyrobené v České republice v roce 2016 (68). Druhý největší výrobce (Elektrárna Počerady a.s.) měl tržní podíl ve výši [...] % a z dalších tří největších výrobců (Sokolovská Uhelná a.s., Elektrárna Dětmarovice a.s. a Severní Energetická a.s (69).) ani jeden nedosáhl [...]% podílu (70). Dalších šest výrobců v pořadí bylo se svými podíly pod 3 % hranicí a o zbytek (přibližně 17 % vyrobené elektřiny) se dělí velké množství malých solárních či větrných elektráren a zemědělských podniků. Společnosti E.ON a PRE a ostatní menší maloobchodní prodejci (např. společnosti Bohemia Energy či CENTROPOL) nemají v České republice žádná vlastní výrobní zařízení.

(62) Skupina ČEZ tak i nadále zůstává největším výrobcem elektrické energie v České republice. Jeho podíl na trhu, pokud jde o výrobu, lze vyvodit jako důsledek jeho privilegovaného přístupu k nejlevnějším výrobním zdrojům v České republice (jaderné palivo, hnědé a černé uhlí).

(63) Pokud jde o výrobu jaderné energie, je třeba poznamenat, že v letech 2016–2017 zaznamenala skupina ČEZ několik výpadků u řady svých jaderných reaktorů [...].

(64) V rámci českého dlouhodobého strategického plánu České republiky v oblasti energetiky (71) by výroba elektřiny z jaderné energie měla do roku 2050 pokrýt přibližně polovinu celkové spotřeby elektrické energie (v současné době se jedná zhruba o třetinu). České orgány plánují od roku 2035 postupně ukončit provoz čtyř jednotek v jaderné elektrárně Dukovany a zároveň plánují výstavbu nových reaktorů ve dvou stávajících jaderných areálech (Dukovany a Temelín), přičemž buď jadernou divizi skupiny ČEZ odkoupí stát, nebo bude skupina ČEZ tato nová zařízení financovat. V takovém případě, bude-li provoz reaktorů skupiny ČEZ plně obnoven a dojde-li v příštím roce k předpovídanému nárůstu výroby elektřiny (72), je pravděpodobné, že podíl skupiny ČEZ na trhu s výrobou elektřiny opět naroste na předchozí úroveň.

Využití velkoobchodního trhu

(65) Na velkoobchodní úrovni se elektřina prodává buď interně v rámci vertikálně integrovaných podniků (jako jsou subjekty skupiny ČEZ), jejichž činnost zahrnuje výrobu i maloobchodní prodej elektřiny, nebo je obchodována různými způsoby: prostřednictvím čistě dvoustranných (mimoburzovních – OTC) nebo zprostředkovaných obchodů, na termínových trzích, které organizuje společnost Power Exchange Central Europe a.s. (dále jen "PXE") nebo Českomoravská komoditní burza Kladno (dále jen "CMCEK") (73), a na spotových trzích organizovaných českým operátorem trhu s elektřinou a plynem – společností OTE a.s. Obchodníci s elektřinou mohou k nákupu i prodeji využít jakoukoli kombinaci dvoustranných smluv nebo burzovních produktů včetně platforem OTE, a.s. a zahraničních burz (74) (75).

(66) Velkoobchodní ceny na burze PXE tradičně kopírují ceny na burze EEX. V tomto ohledu žadatel tvrdí, že společnost ČEZ Prodej (76) nemá žádnou konkurenční výhodu oproti ostatním maloobchodním prodejcům na trhu, kteří svou elektřinu obchodují na burze PXE, protože [...] (77). Je však třeba poznamenat, že tato úroveň cen vychází z čistě smluvního ujednání mezi dvěma společnostmi náležejícími k téže skupině, a může se tedy kdykoli změnit a nemá žádný dopad na celkový zisk skupiny ČEZ.

(67) Objem obchodů na velkoobchodních trzích (spotových a forwardových, zprostředkovaných obchodů a obchodů na burzách) v České republice v roce 2016 ([...] TWh) dosahoval zhruba [...] hodnoty roční spotřeby elektřiny (78). V konkrétních číslech – objem mimoburzovních transakcí obchodovaných v roce 2016 na obchodních platformách, jako např. Trayport, činil [...] TWh (z celkového obchodovaného objemu [...] TWh), což znamená mírný nárůst od roku 2008, kdy dosahoval hodnoty [...] TWh (79). Pro srovnání, německý velkoobchodní trh byl desetkrát větší než celkový objem odběrů elektřiny (80). V České republice byl na největší energetické burze (PXE (81)) registrován malý objem futures obchodů (82), přičemž v rámci domácích obchodních systémů, jako je CMCEK, byl obchodován jen velmi malý objem (2–3 TWh) (83). Objem obchodů na denních a vnitrodenních trzích (spotových trzích organizovaných OTE), které jsou pro maloobchodní prodejce také nutné, aby mohli počítat s velkoobchodními trhy, sice od roku 2008 narostl, ale dotčený objem zůstává malý (84). A konečně, vzhledem k nedostatečným údajům ohledně objemů přímých (mimoburzovních) dvoustranných obchodů není Komise s to posoudit, zda jsou tyto objemy dostatečné pro nové účastníky na trhu, aby mohli obstát v konkurenci na trhu (85).

Možnosti dovozu

(68) Pokud jde o dovoz, žadatel uvedl, že existuje "dostatečná propojovací kapacita na česko-německé hranici" (86). Český provozovatel přenosové soustavy však nahlásil (87) několik kritických situací, k nimž v české přenosové soustavě došlo v důsledku neplánovaných tranzitních toků (tzv. kruhových toků), jež dosáhly objemu několika GW. Konkrétně tyto kruhové toky představují podle českého provozovatele přenosové soustavy velký problém pro stabilitu sítě (88) a jsou omezujícím faktorem pro obchod na hranicích ČR, zvláště na hranici s Německem. Z číselných údajů předložených žadatelem (89) vyplývá, že se dovozní kapacita dostupná pro obchod na hranici s Německem výrazně snížila mezi lety 2014 až 2016 (90).

(69) Kromě toho by prostor pro dovoz ze sousedních zemí mohly zužovat tradičně nízké velkoobchodní ceny v České republice. Tak tomu bylo v letech 2012 až 2016, kdy průměrná cena na denním trhu v České republice byla nižší ve srovnání s Polskem (o 3,9 EUR/MWh), s Rakouskem (o 0,4 EUR/MWh) a se Slovenskem (o 0,6 EUR/MWh) a pouze ve srovnání s Německem byla mírně vyšší (o 0,4 EUR/MWh) (91).

(70) Bez ohledu na výše uvedené žadatel uvedl, že v roce 2016 bylo účastníkům trhu přiděleno přibližně 8,6 TWh dovozní kapacity, přičemž 7,9 TWh (tj. "přibližně 13 % celkové spotřeby elektrické energie") bylo dovezeno v reakci na…